住建部历史文化街区和历史建筑信息平台（关于历史街区详细规划的编制与审批）

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• 关于历史街区详细规划的编制与审批
• 什么是历史文化街区什么又是构成其主体的历史建筑

关于历史街区详细规划的编制与审批

1、历史文化名城保护与建设工作的重点—历史街区详细规划
历史文化名城的保护规划是多层次的，每个环节实质性的工作内容都不能缺损，但是规划体系中最重要的是历史街区的详细规划。20世纪90年代以来大规模的城市建设没有对历史建筑和历史环境给予足够的重视，多数历史文化名城的建筑遗产在这一过程中受到严重损失。作为文物保护单位的建筑遗产大部分以孤立的形态得以保存，能够体现出城市部分历史风貌的就只有一小部分残留的成片的历史街区了，加之历史街区中多数建筑缺少《文物法》对文物保护单位那样明确的法律保护，因而21世纪初历史文化名城保护的结果如何，将在很大程度上决定历史街区未来的命运。此外，许多历史文化名城总体规划层次的名城保护专项规划已经完成，保护框架已经明确，保护工作已经向实施总体规划的下一个层次—详细规划转化。因此，紧紧抓住历史街区的详细规划并设法保证其编制质量便成为今后一个阶段名城保护与建设工作的重点。总体规划完成后，在其指导下的详细规划其实是有多种结果的，是否选择合理的并有利于保护的方式进行是至关重要的。那么，谁对历史地段的详细规划以及规划的具体方式和质量进行选择和评定呢？让我们来看一看我国目前的规划审批制度。
2、现行规划审批制度中对历史街区详细规划的审批存在弊端
《城市规划法》第二十一条明确规定了城市规划的分级审批制度：“直辖市的城市总体规划，由直辖市人民政府报国务院审批。……设市城市和县级人民政府所在地镇的总体规划，报市人民政府审批。……城市分区规划由城市人民政府审批。……城市详细规划由城市人民政府审批；编制分区规划的城市的详细规划，除重要的详细规划由城市人民政府审批外，由城市人民政府城市规划行政主管部门审批”。由此可见，城市的总体规划是由上一级政府部门审批的，而详细规划的制定和审批权在地方政府和地方规划行政主管部门，对于历史文化名城和历史文化名城中的历史街区并没有特殊的规定。这就是说，历史街区详细规划的质量和具体实施情况都由并仅仅由其所在地的人民政府把握。
对历史建筑和许多文化遗产的保护是要付出一定的经济代价的，我国现阶段的制度是地方政府作为付出这个代价的主体，为全国乃至全人类保存这些文化遗产，所以，建筑遗产保护一直面临着局部利益和整体利益的矛盾问题。对地方政府而言，当建筑遗产不能直接产生经济效益时，对历史建筑的保护就成为经济上的包袱和城市建设中的障碍。这样，地方政府在保护中比较难于保持积极主动的态度，其工作的局限性比较明显。因此，要设法将详细规划在更大的范围内进行控制，这一范围目前以省为单位来界定是比较合适的。笔者以浙江省为例来探讨省主管部门对历史街区的详细规划进行控制的问题。
3、浙江省历史文化名城保护规划编制要求
浙江省是我国历史文化保护工作做得比较好的省份，于2002年8月颁布实施了《浙江省历史文化名城保护规划编制要求》，它规定了历史文化名城保护规划应包括的内容和深度。其中第四条“编制保护规划的内容”中第六点明确包括了历史地段保护规划，并要求其中包括重点保护区的修建性详细规划。第六条“编制保护规划的深度”第一点明确规定“保护规划是城市总体规划、村镇建设规划阶段的规划，对于保护规划确定的重点保护区、传统风貌协调区和需要保护整体环境的文物古迹应达到详细规划深度”。（注：浙江省称将历史街区称为历史地段，并要求对历史地段划定重点保护区和风貌协调区。）
由此可见，浙江省是想在总规阶段对历史地段的详细规划进行控制。虽然在实施过程中存在着各种问题，但是这种做法对详细规划的控制依然是有效的，并且有利于历史地段的保护。需要指出的是浙江省的历史文化名城规模都不太大，对那些百万人口以上的大城市和特大城市来说，要求其在总规阶段将每一个历史街区都做到详细规划程度是非常困难的。在总规阶段控制详规对中小市镇应该是适合的，但是并不适合所有的历史文化名城。因此，还必须探索和尝试其它的方式。
4、控制历史街区详细规划的多种途径
由于全国各省份情况不一，差异较大，不太可能实行统一的政策和方法，现将其简单归为三种情况：
第一种情况是在总体规划中控制历史街区的详细规划。这种方法比较适合规模较小的历史文化市镇，即在总体规划的专项规划中完成对历史街区的详细规划。由于城市规模不大，总体规划涉及的内容不是很庞杂，使它在历史文化名城保护专项规划中有能力深入到详细规划程度。
这样做可以将历史街区详细规划的审批级别等同总体规划的审批级别，即向上推了一级：历史文化名城由省一级主管部门审批，历史文化名镇则由市一级主管部门审批。如果省一级的历史文化名镇质量较高，所在省份对其有较为严格的要求，可以规定对省级历史文化名镇的保护规划由省主管部门审批。这就是第二种情况，由省级的主管部门专门审批历史街区的详细规划。
由省级的主管部门审批历史街区的详细规划可以使所有的历史街区的规划情况控制在省级，能够比较好地控制历史街区的详细规划，应该是比较理想的方式。但是如果所在省份有较多的历史文化名城、名镇和众多历史街区，审批工作都集中在省里，省主管部门的负担将会较重，实际操作起来会有很大困难，所以，还需要有针对这一种情况的解决方法。
以上两种方法是重点控制历史地段详细规划的终端，通过加强审批的级别来控制编制结果，那么，我们是不是可以试着从它的起点入手呢？也就是说以较为严格的方式对历史街区详细规划的编制要求进行规定。大多数情况下，编制要求都是有的，但是不够严格，不够详细，不能使历史街区的详细规划真正地得到控制。编制要求的制定必须有可操作性和法律效力，并指定监督机构。为了使这些方法更为有效，还应将历史街区的详细规划在审批级别的主管部门备案，即使是审批后的变更都要进行重新审批。
5、历史街区详细规划的内容和深度要求
为了给规划的审批提供原则和操作平台，并为规划编制要求的制定提供依据，现将历史街区详细规划应包括的基本内容和要求简要说明如下，规划中可根据实际情况进行适当调整。
①划定重点保护区和风貌协调区的范围并提出相应的保护要求，重点保护区达到修建性详细规划深度。
②对历史价值的评价和历史要素的评估，包括对历史建筑单体的评估和历史地段综合价值的评估，以及和规划相关的单项内容的评估。
③对历史地段内现有建筑提出具体的处理意见，应具体到每一类或每一栋建筑。④对其中新建建筑提出控制要求，包括高度控制，对体量、形式、色彩和材料的明确规定，规定的具体内容依据历史地段原有的历史信息确定，以保持历史风貌并与真正的历史建筑有所识别为标准，此外还应说明建筑细部所应采用的传统形式、工艺及其具体做法。
⑤提出历史建筑改造的方案，提出道路、消防、绿化和设施规划原则和要求。
⑥做出用地调整，改善人口密度，组织交通和停车，指出历史地段目前存在的问题，并注重与城市总体规划衔接。
⑦基础资料的调查、搜集和整理，包括历史、现状和社会调查。历史要素调查主要包括对城市或村落历史沿革、相关的历史地图、重要的历史事件和典故、历史名人、文物古迹、传统格局、风景名胜、古树名木、水系古井现状分布等的调查。此外，还包括对传统工艺、民俗、地方传统工艺、地方戏曲、口述文化遗产等在内的非物质文化的调查。现状调查包括对重要历史建筑的测绘、历史地段土地使用情况、基础设施、建筑风貌、质量、年代、层数与屋顶形式以及现状分析等的调查。社会调查包括实际使用情况、家庭结构、家庭收入、居民意愿等的调查。
⑧对体现历史文化名城和历史街区传统文化内涵的内容进行深入研究，并做出文化特征分析，所有物质形态的内容都应附有图纸或表格。
6、结语
历史文化名城和历史街区的保护是多环节的，规划设计、规划实施、使用管理、规章制度等等都对保护的结果起着至关重要的作用，本文着眼于对规划设计的质量管理，是因为规划在这一系列环节中起着龙头和法规的作用，是建设行为的规范，在历史文化名城的保护中起着更为决定性的作用。
需要指出的是，提高历史街区详细规划管理级别的方法是基于地方政府不够主动，地方的管理水平不够理想，制度不够健全等前提。随着制度的不断健全，人员素质和管理水平的不断提高，历史环境保护的质量将不再与管理级别有着如此紧密的关系。
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什么是历史文化街区什么又是构成其主体的历史建筑

历史文化街区是指经省、自治区、直辖市人民政府核定公布的保存文物特别丰富、历史建筑集中成片、能够较完整和真实地体现传统格局和历史风貌，并有一定规模的区域。
《文物保护法》中对历史文化街区的界定是：法定保护的区域，学术上叫“历史地段”。

其构成包括所有要素：
历史风貌的文物古迹、历史建筑、道路、街巷、院墙、小桥、溪流、驳岸乃至古树等。

意义
历史文化街区重在保护外观的整体风貌。不但要保护构成历史风貌的文物古迹、历史建筑，还要保存构成整体风貌的所有要素，如道路、街巷、院墙、小桥、溪流、驳岸乃至古树等。历史文化街区是一个成片的地区，有大量居民在其间生活，是活态的文化遗产，有其特有的社区文化，不能只保护那些历史建筑的躯壳，还应该保存它承载的文化，保护非物质形态的内容，保存文化多样性。这就要维护社区传统，改善生活环境，促进地区经济活力。
历史
历史地段保护的概念是20世纪60年代形成的。第二次世界大战后，欧洲的经济恢复发展，城市中开始了大规模的住宅建设，当时普遍的做法是拆掉老城区，盖起新楼房。但是这样做的结果是改善了建筑，却破坏了历史环境。城镇历史联系被割断，特色在消失。人们开始意识到，一个国家、一个民族不能割断历史，而文物古迹、历史地段等正是这些历史文化发展的实物例证。所以，除了保护文物建筑之外，还应保存一些成片的历史街区，保有历史的记忆，保存城镇历史的连续性。

中国正式提出历史街区的保护是在1986年，国务院在公布第二批国家历史文化名城的文件中指出：“对文物古迹比较集中，或能完整地体现出某一历史时期传统风貌和民族地方特色的街区、建筑群、小镇村落等也应予以保护，可根据它们的历史、科学、艺术价值，公布为当地各级历史文化保护区”。这是保护历史遗产的重要举措，从此形成了保护文物古迹、保护历史文化街区、保护历史文化名城的分层次的保护体系。2008年开始实施的《历史文化名城名镇名村保护条例》。

保护
保护外貌、整修内部，历史街区的历史建筑不必像文物那样一切维持原状，可以进行室内的更新改造，适应现代生活的需要。对历史性建筑要按原样维修整饰，对那些改动不合理的地方，维修时可恢复其原貌或原来的风格，对有悖于历史风貌的新建建筑可以适当改造，恢复历史原来的风格。积极改善基础设施，提高居民生活质量。这个问题不解决，居民就很难在这里继续生活，保护就成了一句空话。要逐步整治，反对大拆大建。之所以提倡逐步整治的方法，是为了精心设计与施工，保存更多的真实历史遗存，也是为从容筹集资金，减轻政府压力，更是为保存和延续社区文化，保护其间的非物质文化遗产。
历史文化街区是历史文化名城保护的重点，它的保护不是简单的规划问题，而是一个综合的社会实践。要特别关注保护实施中的方法和政策问题，总结前一阶段历史文化街区的保护实施。可以认为，凡是需要保护的地区，就不可能就地平衡资金，所以也不应该按房地产开发的方式进行运作。一些城市的历史文化街区中制定了好的保护规划，但由开发商来主导建设，为了平衡资金、追求利润，只能是不断修改规划，其结果是达不到保护的目的。正确的做法是由政府主导，按着规划的要求制定相关政策，保证按规划实施。同时，要注意采取逐步整治的方式，尊重居民的意愿，保护居民利益，调动居民的积极性，政府出资为主，居民出资为辅，要“政府主导，居民参与，逐步整治，渐进改善”，这样才可以做好保护区的保护、整治工作。
有的地方全部迁出原住民，把房子重修再高价卖出，或变成有钱人居住的新社区、或变成高档娱乐休闲地、或变成专供旅游参观的布景道具，这些都不是历史文化街区保护的方向。国外一些城市旧区的成片更新，往往针对的是已衰落的商业区、仓库、码头等，很少有大量迁出原住人口的。从避免社会分隔出发，他们也不赞成“绅士化”的改造。